Vadim 雜記本

中國最近提出大規模投資水資源計畫，為能落實計畫，行政事權統一、法令的規範以及行政執行心態的配合，都是關鍵因素。

中國政府一月二十九日宣布未來十年的水利投資將達到四兆人民幣。這項水資源保護與供應政策，發表於今年的「一號文件」，亦即中國中央政府今年發布的第一個政策，當時華北的冬麥正飽受大旱威脅。

中國強調水資源的永續利用，是正確的一步，因為水與糧食、經濟、生態，甚至國家安全密不可分。政策中提出的措施包括管整體的水消耗、改善灌溉效率、限制抽取地下水、減少水汙染、提供水利計畫經費等。在鞏固與保護中國水資源上，這項國家政策可望發揮長久的影響力，但在政策落實上，仍是一大挑戰。

五○年代以來，中國至少已建造八萬六千個大小水庫，挖井超過四百萬口，開發五千八百萬公頃灌溉土地，占中國穀物生產的七成。然而中國對水利付出的努力仍嫌嚴重不足。 中國永續水資源供應的最大威脅，是農業發展與水資源區域誤配的問題惡化。三十年來，中國的產糧中心從潮濕的華南地區，逐漸轉移至缺水的華北，華南農地變成建地，灌溉田地不斷向華北移動。隨著華北氣候變得更乾燥，當地只好靠透支水資源，尤其是過度抽取地下水，提高糧產。而灌溉基礎設施不良形成水源浪費，水源管理不善，快速都市化與工業化，無不導致地下蓄水層日益枯竭，自然棲息地消失，水汙染嚴重。

面對這些難題，中國必須解決的問題之一，是事權不夠集中。目前，大川大水的職權在水利部，小河流由地方負責。至於水供應、農田灌溉、地下水、水汙染、天氣預報則由住房和城鄉建設部、農業部、國土資源部、環境保護部、中國氣象局分責處理。

政府機關各自為政，雨量、河川徑流、地下水、土地利用、汙染、水利用的資料不相互分享，也不讓民間取得這些資料。這類的官僚障礙不突破，「第一文件」提出的整套政策將難以落實。

首先，中國必須打造同時監督地面水與地下水的一套整合網絡，透過結合水資源管理體系，評估與訂定水利政策。為達這項目的，中國必須立法，就資料分享、拒絕合作的罰則，訂定明確政策。

政府同時必須草擬其他相關法案。中國一九八八年頒布，並在二○○二年修正的水資源法，仍過於模糊不清，難以執行，個人水權的問題也仍混亂，水權該賦予地主或使用者仍未釐清。

隨著政治注意力的提高，中國當局應打鐵趁熱，透過透明的決策，制定公平的水資源法，以保護市民權利與遏止貪汙。水價上漲，最大受害人是低收入的農民。為保障農民與糧食供應無缺，中國必須將灌溉維持在低成本。政府同時須提出明確的措施，提高糧產與水供應的對應效率。政府若不提出措施，提高華南糧產，糧食安全將瓦解，即使華北的水利用效率已獲改善，仍是無濟於事。

「第一文件」說明的政策中，有些需要付出更高的注意力。氣候變遷對水資源供應與適宜度的影響，已受到關切，不過，文件並未說明如何因應氣候的衝擊。同時，政府雖已針對水汙染物擬定新限制，對水利與環保相關機關該如何在這方面合作，卻無明確指示。文件提及生態水的使用，卻未說明保護生態系統不受經濟活動需求破壞的具體措施。生態系統在水供應中扮演的角色，必須加以闡明。

兌現水資源支票，政府的錢要從那裡來？文件要求地方政府將房地產開發土地買賣的歲收（約人民幣七百億元），保留百分之十，用於水資源計畫。不過，尚未決定這筆錢應留在地方或由中央統籌運用。

中國眼前的大旱說明，水資源的供應與永續問題已刻不容緩。「第一文件」中的許多政策與措施雖然不是新的，但需要付出更多的努力，而政府將水資源的永續使用擺在第一，是高度受歡迎的舉措。
(本文為北京清華大學地球系統科學研究中心副教授喻朝慶在二○一一年二月十六日《自然》雜誌專文，同事宮鵬與殷永元亦提供意見。)

【知識通訊評論月刊一○一期】2011.03.01

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