【社會事】農發條例十五載 農地流失回不去了
發刊日期：2015.04.29
文◎李又如
蓋在田中央的「農舍」在宜蘭處處可見。 林瑞慶
「水泥石塊，粗暴地砸在插秧的農田上，是如此怵目驚心的對比，更堅定了縣府要處理農舍炒作的決心。」四月二日，宜蘭縣長林聰賢的臉書上放了一張由民眾提供的照片，「這個殘酷的畫面，只有更堅定我們的意志，要阻止下一道土地的傷痕。」
二○○○年，《農發條例》開放自然人得購買農地，六年後，雪隧通車，宜蘭的農田上開始種起房子。
宜蘭的農舍暴增了七千六百棟，以平均每天兩棟的速度在增長，其中，毀壞的良田高達一千九百公頃，倘若這些田地都種一期稻作，足以供應二十五萬台灣人的一年米量。
法令修改後，台灣增加的七○％農舍集中在宜蘭，以環保立縣的縣政府終於下定決心整治，在二月停止發照，卻立刻引來大批民眾抗議。但縣政府並未因此退縮，在四月七日，正式發佈《宜蘭縣興建農舍申請人資格及農舍建築審查辦法》，是全國地方政府主動以落實「農地農用」制訂相關政策的首例。
宜蘭縣的新政，規定了中央母法未定義清楚的細節，包括農民資格認定、農舍興建的限制等等。未來要在宜蘭興建農舍，需出具農保資格、簽署實際務農切結書、提供農產銷售證明，且農舍的位置不能蓋在田中央，圍牆高度也有規定。
宜蘭縣政府也將農舍的發照、審照權從鄉鎮市公所手上拿回縣府辦理，「這是亡羊補牢。」林聰賢提到，中央政府始終不願意重視農舍造成農地流失問題，地方只好自己來做。
謝長廷的農舍，照拆不誤
這一項新政，連民進黨大老謝長廷都遭殃。謝長廷在宜蘭的民宿新文化之家被爆違規，隨後立即自己雇工拆除了違建部分，但宜蘭縣農業處長楊文全提到，關於「農舍農用」部分，謝長廷的民宿仍不及格，必須將填土挖出，恢復原狀，否則將收回使用執照。屆時，謝長廷的民宿就將被列進待拆違建名單中。
一視同仁的態度，顯現宜蘭縣政府的決心。但台灣農村陣線研究員陳平軒指出，縣政府的態度正確，「作為卻令人失望。」
「農業事實」的認定原先是需出示耕種一二○天的證明，在拍板定案的前夕竟改成「以切結書認定」，引來縣政府受不了利益團體施壓而讓步的說法，但林聰賢認為，切結書是由跨局處的專案小組審核，反而是更嚴格。
宜蘭縣計畫處處長李守正提到，管制辦法預告之後，發現宜蘭有很多農夫無法單靠務農為生，「在上位法律不明的情況下，我們必須切合實際的需要，又不損及真正的農民權益，最後才訂出簽切結書由專案小組審查的辦法。
楊文全也指出，如果真的要訂辦法把假農民擋在外面，現在的技術是行不通的，「是不是農民，握個手就知道了！」自己也當過兩年農夫的他這樣保證。
但陳平軒指出，制度化的目的就是要把定義訂清楚。「宜蘭縣採審查小組認證，還是人治的概念，如果換了一批人，認定標準會不會有差別？」他舉例，「像農業實施的基本水文、土壤、日照，應該怎樣才不會被影響，其實都能夠訂出來。」
交三二○○元稅金，就地合法？
而目前已有的七千六百棟農舍，又會怎麼處理？楊文全指出，目前正在清查所有個案，由於違規狀況多重，之後會訂立相關輔導辦法，如果是輕微的農地沒有農用、或是部分超出建蔽率，會輔導改正，將多餘的部分拆除。若嚴重違反到公共安全，才動到拆除，「我們希望輔導民眾自己拆除，像謝長廷一樣。」
但陳平軒認為，除非政府能夠做到每季清查一次，否則二次增建的違規行為還是會發生。也應整合現有的行政資源，如水利會、農會、鄉鎮辦公室的機制去認證。
李守正也指出，日前稅務處已經完成清查，有高達五千件違規情形。由於農舍的土地稅是收「田賦稅」，目前已停徵，形同免稅優惠，不符合農舍使用的即要求補徵地價稅，討回將近一千六百萬的稅金。
討回公帑大快人心，但仔細算一算，一件平均三二○○元的稅金就能夠「就地合法」，即彰顯地方就算再有心解決，母法不修，仍無法改善根本問題的荒謬。
其實早在二○一三年，宜蘭縣就有要解決農舍問題的舉措，由於農舍非農用情形嚴重，農用排水道被當成廢水下水道，嚴重影響農田生態，宜蘭水利會暫停農舍汙水搭排流入農田排水溝渠，並花時間清查，造成許多建案停擺，嚴格審查的結果也擋人財路，甚至引發利益團體包圍縣政府。地方政府的許可權有限，只能從邊邊角角切入。
修改《農發條例》，才是治本之道
解鈴還需繫鈴人，回到源頭，《農發條例》的修改仍是最關鍵。「農地價格變高，真正的農民不會去賣，因為這是他吃飯的工具，只有炒作的人會賣，而想要務農的年輕人卻買不起。」農委會主委陳保基感嘆農舍問題的嚴重，卻也提到，「不用修法就能解決」。
「法律規定得很清楚，是地方政府執行上沒有做好。農委會沒有手腳，只能發號施令。」陳保基認為，無論是農舍興建的審查、還是事後的管理，「是不是農地農用，其實一看就知道了，但地方沒辦法直接戳破啦。」
陳保基說得沒錯，法律的確規定農舍的「起造人」規定是農民，但自從農地開放自由買賣，農舍「轉讓」的承受人並無身分限制，讓農舍的使用形態愈來愈多元。
陳保基表示，農委會未來將會監督縣市政府成立審查小組，並加強農舍稽查取締，更重要的是，要將農舍起造人定義清楚，移轉之承受人身分也會審查，應有實際務農之事實。
但「審查」承受人身分，與修法直接規定其必須為農民身分，還是有段差距。陳保基回答，現今農業的樣態很多，若這樣限制，會傷及無辜，「例如許多社會企業會買田來耕種。」
陳平軒則認為，不只農舍興建辦法必須定義清楚，還要回到最源頭，把農地還給農民，「政府從當初開放農地自有買賣就是個錯誤。」他提到，土地是珍稀資源，農地的用途是要生產糧食，來維持國家安全，「會利用農地從事農業生產的人，身分只有一種，就是農民。要維持農地始終做為農業使用，就只能讓農民擁有。」
「農地農用、農舍農用」的價值聽來簡單，利益問題卻盤根錯節。中央認為地方不作為、有心改革的地方政府卻因母法不修而綁手綁腳，這已經不單是違法不違法的層面，而是政治問題。農委會前主委彭作奎當年因為無法擋住《農發條例》修改而下臺，如他所擔心，十五年後，農舍問題已氾濫到不可收拾。人民亡羊補牢的期盼直指中央，誰願意力圖改革，一肩扛起？
〈完整內容請見新新聞1469期〉
(來源:《新新聞》 1469期)
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